Jak wcześniej wskazano, w przededniu wprowadzenia w cesarstwie austriackim polityki i w efekcie unormowań określanych jako autonomia galicyjska organy wioskowe utraciły funkcje sądownicze. Pozostał zatem w zakresie ich działania obszar polegający na administrowaniu i reprezentowaniu określonej, wiejskiej wspólnoty. A obszar ten z kolei coraz bardziej się poszerzał w miarę rozwoju cywilizacyjnego i postępujących zmian stosunków społecznych i ekonomicznych, a w efekcie rozrostu funkcji państwa i jego nowej organizacji.
Początkowo na czele wsi lokowanych na prawie niemieckim stał sołtys (zwykle stawał się nim zasadźca działający w imieniu właściciela wsi), będący dziedzicznym właścicielem otrzymanego uposażenia w postaci sołectwa – urząd sołecki był dziedziczny. Jak wcześniej wskazano, sołtys ten przewodniczył ławie sądowej. W zakresie czynności administracyjnych zarządzał wsią, odpowiadał wobec pana za jej stan. We wsi czynszowej zajmował się bezpośrednio poborem renty feudalnej. Jeżeli było takie zastrzeżenie w przywileju lokacyjnym, miał obowiązek świadczenia konnej służby wojskowej, wykonywał też określone czynności wobec pana (był on jego przełożonym jako feudał wyższego rzędu), takie jak przykładowo asysta przy wyjeździe z dóbr czy jazda z listami. Obarczony był generalnie zakreślonym obowiązkiem dbałości o to, aby dobra i zabudowania utrzymywane były w należytym stanie, a chłopi bez przeszkód i w należytym zdyscyplinowaniu realizowali swoje pańszczyźniane powinności.
Opisane w innym miejscu kształtowanie się organizacji gromadzkiej, powstawanie samorządu gromadzkiego (ograniczonego wolą pana, ale jednak) prowadziło do rozbudowywania pozasądowych zadań stojących przez wiejską reprezentacją z wójtem na czele.
Poza funkcjami sądowymi urząd gromadzki (wójt z przysiężnikami) przede wszystkim:
– ściągał podatki;
– kontrolował wykonywanie pańszczyzny;
– sprawował zarząd spraw gromadzkich, w tym zarząd wspólnym majątkiem (lasy, pastwiska);
– czuwał nad spokojem we wsi, wykonywał funkcje policyjne w dzisiejszym tego słowa znaczeniu;
– reprezentował mieszkańców wsi na zewnątrz, przede wszystkim wobec pana-właściciela, wobec którego był swego rodzaju łącznikiem działającym w obie strony;
– podejmował ochronę interesów chłopskich, na miarę możliwości wynikających z układu poddańczej zależności.
Sytuacja zmieniła się już w początkowym okresie zaborów, wraz z przeszczepianiem na ziemie polskie instytucji ukształtowanych w cesarstwie austriackim. W 1781 roku w Galicji wprowadzona została instytucja mandatariusza.
W organizacji terenów wiejskich nastąpiły zmiany, a w działalność państwowego aparatu administracyjnego wprzęgnięte zostały prywatne własności – mowa o opisanych w poprzednim podrozdziale dominiach i przydanych panu dominialnemu (właścicielowi wsi czy klucza
wsi) urzędnikach sądowych i administracyjnych. Urzędnikiem dla działań policyjno-administracyjnych był właśnie mandatariusz – wypełniał on polecenia cesarskich władz cyrkularnych, pod rygorem aresztu na wypadek nieposłuszeństwa, natomiast był mianowany, zwalniany i opłacany przez właściciela dóbr. Właściciel ten (pan dominialny) co najwyżej mógł osobiście wypełniać zadania mandatariusza pod analogicznymi rygorami podporządkowania w tym zakresie władzom administracyjno-cyrkularnym.
Mandatariusze mieli za zadanie:
– publikowanie i wykonywanie zarządzeń władz państwowych,
– ściąganie podatków,
– dostarczanie rekruta,
– prowadzenie ewidencji ludności,
– sprawowanie policji miejscowej,
– realizację wszelkich innych czynności zleconych dominiom przez cyrkuł.
Mandatariusz realizował swoje obowiązki przy pomocy organów gromadzkich i jego własnie zadania jednocześnie dyktowały treść zadań gromady i wójta. Wójt przestał być pośrednikiem w kontakcie na linii wieś (gromada) a właściciel (pan dominialny), w to miejsce wszedł mandatariusz, ale przede wszystkim działania administracyjne wójta, podejmowane do tej pory niejako „na rzecz” pana, zmieniały swój charakter: stawały się działaniami wkomponowującymi się w ostatecznym rozrachunku w administrację państwową (tak jak w tę administrację wpisano dominia z ich właścicielami). Gromada z wójtem stawała się ostatnim ogniwem łańcucha: państwo (kraj koronny) – cyrkuł – dominium z panem dominialnym i mandatariuszem – gromada z wójtem.
Taki system ustrojowy przetrwał do początków drugiej połowy XIX stulecia. Tak się też wówczas kształtowały niesądownicze zadania wójta. Nadchodziła jednak, u schyłku cesarskiego absolutyzmu, po Wiośnie Ludów, w końcu po uwłaszczeniu chłopów pańszczyźnianych w 1848 roku, „rewolucja ustrojowa” w całym cesarstwie, w tym i na wsi: nastąpiła przemiana otwierająca w historii czas, dla którego utrwaliło się określenie „doba autonomii galicyjskiej”.
Można ryzykować twierdzenie, że fundamentalne kategorie, którymi operujemy współcześnie na gruncie rozwiązań prawno-administracyjnych, weszły do życia publiczno-państwowego wraz z autonomią galicyjską. Nie ma wątpliwości, że wówczas narodziła się samorządność w już bliskim nam lub wręcz co do zasady identycznym rozumieniu. Ale wtedy też, równolegle z modelem samorządowym i w splocie z nim, narodziła się konstrukcja strukturalna organizacji terenów wiejskich i władzy na wsi (w miastach także). Wprowadzone wówczas rozwiązania w dużym zrębie, przede wszystkim koncepcyjnym, ideowym, przetrwały do dzisiaj i znaleźć je można w aktualnie obowiązujących normach.
Jest więc możliwe i zasadne przedstawienie zadań, zakresów działania oraz kompetencji wójtowsko-sołtysowskich na najniższym szczeblu zarządzania wsią i jej organizacyjną postacią (gmina, gromada, sołectwo) – poprzez zestawienie wybranych przykładów kilku zwartych regulacji, przy wręcz bezpośrednim posłużeniu się ich normatywnymi tekstami. Porównanie takie unaoczni z jednej strony nieprzerwaną nić przewodnią w modelowaniu ustroju wsi, ale z drugiej dobitnie ukaże, jak odmiennie można kształtować ten ustrój, zależnie od epoki historycznej i rządzących w jej czasie pryncypiów (centralizacja – decentralizacja, samorządność realna – samorządność pozorna).
Najbardziej zasadne przy porównawczym zestawianiu zadań i kompetencji organów będzie uwzględnienie trzech regulacji:
– z roku 1866 (otwarcie okresu autonomicznego, decentralizacja i samorządność),
– z roku 1934 (tendencje centralistyczne przy utrzymaniu instytucji samorządowych),
– z roku 1958 (centralizacja i samorządność pozorna).
W cesarstwie austriackim następuje kres okresu absolutystycznego, państwo ewoluuje w kierunku rządów konstytucyjnych. W życie wchodzi ustawa państwowa z dnia 5 marca 1862 roku zwana ustawą gminną, w ślad za nią akt wykonawczy o fundamentalnym dla Galicji znaczeniu: ustawa z dnia 12 sierpnia 1866 roku obowiązująca w Królestwie Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim, o urządzeniu gmin i o ordynacji wyborczej do gmin (Dziennik Ustaw Krajowych nr 19, ze zm. z 1874 r.,
Dziennik Ustaw Krajowych nr 48). W interesującym nas tu zakresie regulacja ta stanowiła:
§ 12. Gminę reprezentuje w jej sprawach rada gminna i zwierzchność gminna. […]
§ 26. Zakres działania gminy:
a) własny i
b) poruczony.
§ 27. Własny zakres działania, tj zakres, w którym gmina z zachowaniem ustaw samodzielnie zarządzać i rozporządzać może, obejmuje w ogóle wszystko, co bezpośrednio dotyczy interesu gminy, i w jej granicach własnemi jej siłami załatwionem i przeprowadzonem być może. W myśl tego należą do własnego zakresu działania gminy w szczególności:
wolny zarząd majątkiem gminnym i załatwianie spraw odnoszących się do związku gminy;
czuwanie nad bezpieczeństwem osób i ich mienia;
staranie o zakładanie i utrzymanie gminnych dróg, mostów, ulic i placów, niemniej o bezpieczeństwo i łatwość komunikacyi po drogach i wodach;
policya polowa;
dozór policyjny nad przedmiotami żywności, nad targami, nad miarą i wagą; policya zdrowotna;
policya nad czeladzią i wyrobnikami, niemnej wykonywanie przepisów o czeladzi służebnej;
policyjny dozór nad obyczajnością publiczną;
sprawy ubogich, opieka nad zakładami dobroczynnymi gminy, zapobieganie żebractwu;
policya ogniowa, policya budownictwa, wykonywanie przepisów porządku budowniczego i udzielanie policyjnego pozwolenia na budowy;
ustawą oznaczyć się mający wpływ na szkoły średnie, przez gminę utrzymywane, i na szkoły ludowe […].
§ 28. Ustawy określają poruczony zakres działania gminy, tj. jej obowiązek do współdziałania w sprawach publicznej administracji.
§ 29. Rada gminna jest w sprawach gminnych organem uchwalającym i nadzorującym. Władza wykonawcza jej nie przysłuża. […]
§ 50. Zwierzchność gminna jest w sprawach gminy organem zarządzającym i wykonawczym.
§ 51. Naczelnik gminy kieruje czynnościami zwierzchności gminnej i nadzoruje takowe. […]
§ 52. Naczelnikowi podlegają urzędnicy i słudzy gminy, on wykonywa nad nimi władze dyscyplinarną. […]
§ 54. Naczelnik reprezentuje gminę na zewnątrz. […]
§ 55. Naczelnik przygotowuje przedmioty, przeznaczone pod rozpoznanie rady […] Jeżeli naczelnik mniema, że powzięta uchwała [rady gminy] przekracza zakres działania rady, lub że się sprzeciwia ustawom, natenczas obowiązanym jest wstrzymać jej wykonanie […].
§ 56. Naczelnik prowadzi zarząd majątku gminy, nadzoruje użytkowanie i zarząd dobra gminnego, kieruje przedsiębiorstwami gminnemi […]. Naczelnik zawiaduje zakładami gminnemi i nadzoruje zakłady, własne zarządy mające […].
§ 57. Do naczelnika gminy należy odpowiednie ustawom i przepisom sprawowanie policyi miejscowej, o ile pojedyncze czynności tejże nie są przekazane w drodze ustawy organom rządowym.
§ 58. Naczelnik załatwia wszelkie sprawy należące do poruczonego zakresu działania gminy w sposób ustawami przepisany, lub przez władzę wskazany […].
§ 59. Naczelnik ma wyjątkowo prawo zagrożenia karą pieniężną do 3 zł, lub w razie niemożności uiszczenia tej kary, karą aresztu do 24 godzin, jeżeli tego wymaga wykonanie przepisu tymczasowego policyi miejscowej, nie dopuszczającego zwłoki.
Model ten, z modyfikacjami, ale bez zmian co do zasady, przetrwał aż do 1933 roku. Zawierał w sobie decentralizację kompetencji i dekoncentrację zadań administracyjnych na podstawowym szczeblu, w tym przypadku gminy wiejskiej, przy jednoczesnym oparciu zarządzania na modelu samorządowym. Przyjęto tu szeroki zakres działań i szerokie kompetencje gminy, a w konsekwencji jej organów, w tym wójta.
Kolejna przedstawiania regulacja określała pozycję sołtysa jako stojącego na czele gromady wchodzącej w skład gminy zbiorczej, kierowanej administracyjnie przez naczelnika gminy. W modelu ustrojowym, który wprowadzony został ustawą z dnia 23 marca 1933 roku o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. 1933, Nr 35, poz. 294) w miejsce dawnych gmin, z reguły jednowioskowych, istniejących od 1866 roku, to jest od zarania okresu autonomii galicyjskiej, wprowadzono od 1934 roku gminy w dużej przewadze wielowioskowe, zwane gminami zbiorczymi, złożonymi z kilku gromad (na interesującym nas tu obszarze podkrakowskim tylko Wola Duchacka i Prokocim stały się gminami jednostkowymi, to jest z jedną wsią w składzie, pozostałe wsie wchodziły w skład gmin zbiorczych, stanowiąc gromadę współtworzącą wraz z innymi gromadami daną gminę). Gromada z sołtysem była w tym systemie ustrojowym jednostką pomocniczą gminy zbiorczej, jednakże z mocną pozycją i rozbudowanymi zadaniami, przy wyposażeniu także w samodzielne kompetencje. Przepisy przywołanej wyżej ustawy regulowały to następująco:
Art. 15. (1) Obszar gminy wiejskiej, jeżeli nie stanowi jednej miejscowości, dzieli się na gromady.[…]
(3) Gromada jest podmiotem majątku, dobra gromadzkiego i innych praw majątkowych.[…]
Art. 17. (1) Zakres działania gromady obejmuje zarząd majątkiem i dobrem gromadzkim tudzież rozporządzanie dochodami z tych źródeł.
(2) Gromada współdziała ponadto z gminą wiejską w wykonywaniu jej zadań oraz zarządza w granicach swych dochodów ogólnych sprawami o znaczeniu wyłącznie miejscowym, wynikajacemi z sąsiedzkiego współżycia i podejmowanemi w miarę możliwości celem podniesienia stanu kulturalnego, zdrowotnego i gospodarczego osiedli.
(3) […] zarząd gminy może […] przekazać gromadzie spełnianie niektórych zadań gospodarki gminnej na obszarze gromady, gdy wyrazi ona na to zgodę albo gmina przekaże gromadzie na powyższe cele ze swoich funduszów dostateczne środki finansowe.
Art 18. (1) Organem uchwalającym w gromadach jest rada gromadzka albo zebranie gromadzkie. […]
Art 19 […]
(4) Do zakresu działania rady gromadzkiej należy podejmowanie uchwał w sprawach, wymienionych w art. 17, oraz wykonywanie kontroli nad sołtysem (podsołtysem) w zakresie czynności wykonawczych gromad (art. 20 ust 7).
Art. 20. (1) Organem wykonawczym gromady jest sołtys, bądź jego zastępca (podsołtys). […]
(7) Do zakresu działania sołtysa nalezy:
a) zarządzanie majątkiem i dobrem gromadzkiem;
b) załatwianie bieżących czynności gromady;
c) reprezentowanie gromady na zewnątrz;
d) przygotowywanie wniosków oraz wykonywanie uchwał organu uchwalającego gromady.
(8) Sołtys jest ponadto organem pomocniczym zarządu gminnego na obszarze gromady, jest podległy służbowo w tym zakresie wójtowi i wykonywa jego polecenia w sprawach administracji publicznej. […]
Art. 23. […]
(3) [w przypadku klęsk żywiołowych] sołtys ma prawo pociągnąć do bezpłatnych świadczeń mieszkańców gromady, stosownie do posiadanych przez nich środków pociągowych oraz możnosci dostarczenia robotnika. […]
Art. 24. (1) Nadzór państwowy nad działalnością gromad wykonywa wydział powiatowy. Organy gromady działają pod bezpośrednim nadzorem wójta.
Regulacja ta wyraźnie ukazuje mocną pozycję gromady z własną podmiotowością i takiż status jej organów jako gospodarzy terenu. Wprawdzie gromady sytuowane były jako jednostki pomocnicze swej macierzystej gminy (podobnie jak jej organy), jednak zachowały one swoją suwerenność i odrębność – świadczą o tym choćby zacytowane normy dotyczące majątku lub nadzoru (nadzór nad całością bezpośrednio na szczeblu powiatowym, z kolei pozycja wójta gminnego ograniczona do roli nadzorczej, a nie kierowniczej). W konsekwencji na szczeblu gromady realizowany był szeroki zakres zadań, przy jednoczesnym wykorzystaniu własnych kompetencji, w tym władczych.
Te rozwiązania aktualne były w latach 1934–1954, z tym że normy wprowadzane od 1945 roku (a już szczególnie od 1950 roku, czyli od wspomnianej w innym miejscu ustawy o terenowych organach jednolitej władzy państwowej) osłabiały pozycję gromady i jej organów – nie tyle odejmując zadań, co ograniczając samodzielne kompetencje i niwelując obszary niezależności od gminy.
Inaczej rzecz się ma w odniesieniu do ostatniej z trzech wymienionych regulacji, z czasów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, od drugiej połowy lat 50. do końca interesującego nas okresu (1968). Początkowo, w roku 1954, zlikwidowano system gminno-gromadzki, wprowadzając w jego miejsce gromady jako podstawowe i jedyne na wsi jednostki administracyjne, z gromadzkimi radami narodowymi, prezydiami gromadzkich rad narodowych i przewodniczącymi tych prezydiów na czele. W wyniku tego na 4 lata zniknął urząd sołtysa. Jednakże już niebawem ustawa z dnia 25 stycznia 1958 roku o radach narodowych (Dz.U. 1958, Nr 5, poz. 16) przywrócono podporządkowany instancjom gromadzkim urząd sołtysa. Ustawa ta kumulowała zadania i kompetencje na szczeblu podstawowym w organie uchwałodawczym, jakim była gromadzka rada narodowa, oraz organie wykonawczo-zarządzającym, jakim było prezydium tej rady. Odnośnie do samej wsi ustawa ta stanowiła:
Art. 72.
1. Celem rozpatrywania spraw dotyczących poszczególnych wsi wchodzących w skład gromady, zwołuje się zebranie mieszkańców tych wsi (zebranie wiejskie).
2. Dla zapewnienia stałej łączności między poszczególnymi wsiami a gromadzką radą narodową i jej prezydium mieszkańcy wsi wybierają sołtysa.
Art. 73.
1. Na zebraniu wiejskim omawia się w szczególności sprawy dotyczące:
1. poprawy warunków gospodarczych, bytowych i kulturalnych mieszkańców wsi,
2. rozwoju produkcji rolniczej,
3. upowszechnienia wiedzy rolniczej,
4. warunków sanitarnych i porządkowych wsi,
5. postulatów mieszkańców wsi.
2. Zebrania wiejskie mogą być poświęcone wyjaśnianiu celów i wytycznych polityki władzy ludowej, poprawie warunków gospodarczych i bytowo-kulturalnych wsi drogą czynów społecznych i samoopodatkowania, oraz sprawie wykonywania obowiązków wobec Państwa.
3. Zebrania wiejskie zwołuje się też celem wysłuchania sprawozdania z działalności gromadzkiej rady narodowej, jej prezydium i radnych.
Z kolei wykonawcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 marca 1958 roku w sprawie zasad i trybu wyborów, zakresu działania oraz praw i obowiązków sołtysa (Dz.U. 1958, Nr 15, poz. 67) w § 9 ust. 1 i 2 normuje: sołtys pracuje w myśl wskazań prezydium gromadzkiej rady narodowej i utrzymuje stałą łączność między mieszkańcami wsi a gromadzką radą narodową i jej prezydium. Wyeksponowane tu podporządkowanie gromadzkiemu organowi wykonawczemu jest konsekwencją usytuowania wsi z sołtysem w pozycji pomocniczej w stosunku do gminy. Otwierająca wyliczenie zadań formuła określająca sołtysa jako łącznika między wsią a władzami gromadzkimi (wcześniej gminnymi) była z kolei charakterystyczna dla regulacji jego najogólniejszej pozycji w całym okresie powojennym, do 1983 roku, kiedy to sołtys jednoznacznie został określony jako wykonawca powierzonych mu zadań z zakresu administracji publicznej (z wyłączeniem roli samorządowej, co z kolei powierzono nowo utworzonym radom sołeckim z przewodniczącymi na czele – o czym była już mowa).
I dalej cytowane rozporządzenie stanowi:
[…] w szczególności do zakresu działania sołtysa należą: zwoływanie zebrań wiejskich, ustalanie porządku obrad i przewodniczenie na zebraniach oraz przygotowywanie pod obrady zebrania wiejskiego wniosków dotyczących potrzeb gromady;
1. wykonywanie uchwał zebrania wiejskiego;
2. reprezentowanie interesów mieszkańców wsi wobec gromadzkiej rady narodowej i jej prezydium;
3. inicjowanie czynów społecznych;
4. czuwanie nad warunkami sanitarnymi i porządkowymi wsi;
5. inkaso podatków i innych należności finansowych od mieszkańców wsi;
6. czuwanie nad wykonywaniem przez mieszkańców wsi obowiązkowych dostaw oraz innych obowiązków wynikających z przepisów prawa i uchwał gromadzkiej rady narodowej oraz jej prezydium;
7. współdziałanie z organami powołanymi do ochrony spokoju i porządku publicznego;
8. wydawanie świadectw miejsca pochodzenia zwierząt;
9. prowadzenie spraw meldunkowych w zakresie ustalonym odrębnymi przepisami;
10. inne sprawy zlecone przez przewodniczącego gromadzkiej rady narodowej lub sekretarza gromadzkiego.
Sołtys nie jest tu ani gospodarzem terenu (gospodarzem jest szczebel wyższy, gromadzki), ani reprezentantem wspólnoty wiejskiej w rozumieniu samorządu – ponieważ samorządu nie było. Nie jest on ani „wewnętrzny” w stosunku do wsi stanowiącej sołectwo, ani „zewnętrzny” w stosunku do władzy zwierzchniej. Przeciwnie, przy tym zakresie działania mógłby być po prostu referentem w biurze prezydium gminnej rady narodowej skierowanym do „obsługi” danej wsi. Tę pozorność roli, jak już wspominano, zlikwidowano w 1983 roku – sołtysi trzech ostatnich wsi przyłączanych do Krakowa w 1986 roku byli już jasno określonymi w prawie realizatorami przydzielonych zadań z zakresu administracji publicznej (z inkasem podatków na czele).
Dokonany przegląd porównawczy trzech rozwiązań ustrojowych, poprowadzony z punktu widzenia zadań i kompetencji najniższych wiejskich organów wykonawczych, daje obraz tego, czym zajmowali się i jakie instrumenty mieli w rękach wójtowie oraz sołtysi działający od drugiej połowy XIX wieku do ostatnich, istotnych zmian granic Krakowa i przyłączeń wsi tak właśnie urządzonych i rządzonych. A przy okazji unaocznia, jak z nazwy te same instytucje mogą mieć różną treść, o czym była mowa na wstępie tego rozdziału.
