W opracowaniu tym nie wprowadza się pojęć nowych, nieznanych w prawie administracyjnym i nauce prawa administracyjnego, nie zmienia się też utrwalonego znaczenia tych terminów. Znaczenia utrwalonego nie tylko w teorii prawa, lecz także w powszechnym rozumieniu interesujących nas tu pojęć, choćby było to czasem zrozumienie tylko intuicyjne. Co najwyżej dokonuje się ich adaptacji dla potrzeb opisu rozwiązań na szczeblu dzielnicowym. To początkowe zastrzeżenie jest o tyle istotne, że właśnie różne rozumienie, a czasem wręcz brak zrozumienia węzłowego tu pojęcia „dzielnica” stało się przyczyną szeregu utrzymujących się przekłamań co do historii podziałów Krakowa na dzielnice, pokutujących w historiografii miasta do dzisiaj (o tym bliżej w punkcie kolejnym). Zaznaczyć należy, że ogólne kategorie pojęciowe opisujące podział terytorialny kraju sprowadzono tutaj do wymiaru właściwego dla problematyki dzielnic miejskich.
Pojęcie „dzielnica” w kontekście miejskim używane jest w dwojakim znaczeniu:
• zwyczajowym, na oznaczenie części miasta wyodrębnianej potocznie, czy to ze względów historycznych i żyjącej jeszcze tradycji (w Krakowie np. Kleparz lub Łobzów), czy też ze względu na wyróżniający charakter („dzielnica staromiejska”, „dzielnica przemysłowa”, „dzielnica willowa”, „dzielnica rekreacyjna”) – to znaczenie jest pochodną świadomości mieszkańców;
• prawnym, na oznaczenie części miasta wyodrębnionej w sposób formalny, urzędowo, to jest mającej swoje prawne umocowanie – to znaczenie jest pochodną oficjalnego przyjęcia przez właściwe władze takiego, a nie innego wewnętrznego podziału terytorialnego miasta.
Nas interesują dzielnice w znaczeniu prawnym, formalnym.
Ze względu na zasadniczy cel przeprowadzania formalnego, urzędowego podziału terytorialnego miasta oraz zakładaną funkcję wyodrębnianych tym podziałem jego wewnętrznych części wyróżnić można:
• podziały administracyjne, których celem i funkcją jest szeroko rozumiane zarządzanie wyodrębnioną jednostką podziału, bez względu na zakres i formę tego „administrowania” (zatem określenie „podział administracyjny” nie oznacza sposobu wprowadzenia podziału, bo wszystkie ustanawiane podziały są administracyjnie, lecz przymiot realizacji władczych zadań i prerogatyw państwowych lub samorządowych na wydzielonym obszarze, co szeroko nazwano tu „administrowaniem”) – tym samym ujęcie to zakłada usytuowanie w jednostce podziału odpowiedniej władzy zwierzchniej;
• podziały administracyjno-polityczne, gdy – oprócz celu i funkcji administracyjno- zarządczej – jednostki podziału (czyli dzielnice) stanowiły jeden obszar wyborczy dla wyłaniania własnego zwierzchnictwa lub reprezentacji we władzach wyższych;
• podziały administracyjno- sądownicze, gdy – oprócz celu i funkcji administracyjno- zarządczej – jednostki podziału (czyli dzielnice) stanowiły obszar właściwości dla sądownictwa realizowanego na tym dzielnicowym szczeblu przez organ zarządzający pełniący jednocześnie funkcje sądownicze;
• podziały pozostałe, dla innych celów i funkcji (np. historyczny podział na gminy, następnie dzielnice katastralne, podziały dla celów geodezyjnych na jednostki ewidencyjne czy dla celów planistycznych na jednostki urbanistyczne, podziały dla organów wymiaru sprawiedliwości; szczególnym rodzajem są tu podziały dla celów wyborczych na okręgi wyborcze i obwody głosowania, z innej dziedziny z kolei podział na parafie).
Dla nas znaczenie mają tutaj podziały administracyjne, administracyjno-polityczne i administracyjno- sądownicze oraz jednostki tych podziałów.
Z punktu widzenia związku jednostek miejskiego podziału administracyjnego z całą strukturą podziału terytorialnego kraju oraz z uwagi na ustrojowy charakter usytuowanych w tych jednostkach „zwierzchności” wyodrębnić należy:
• podziały administracyjne zasadnicze, w których jednostki podziału wewnętrznego miasta (dzielnice) stanowią podstawowy szczebel struktury podziału terytorialnego kraju, a usytuowane w nich organy są podstawowymi organami władzy i administracji państwowej (szczebel równorzędny gminnemu) – miasto jako całość i jego władze są wówczas szczeblem bezpośrednio wyższym; cechą zasadniczą jest tu posiadanie przez organy usytuowane w tych jednostkach własnych kompetencji wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, a odrębnych w stosunku do kompetencji władz miejskich (z ogólnomiejskiego punktu widzenia występuje tu decentralizacja w zarządzaniu miastem);
• podziały administracyjne pomocnicze, w których jednostki podziału nie mają związku z ogólnym podziałem terytorialnym kraju, a usytuowane w nich władze zarządzające nie posiadają własnych, odrębnych kompetencji ustawowych, działają jedynie na podstawie ustanowienia przez władzę miejską, w ramach przydzielonego przez nią zakresu zadań i uprawnień; stopniem podstawowym, gminnym, jest tu miasto jako całość (występuje tu dekoncentracja w zarządzaniu miastem, w modelu władzy i administracji zarówno państwowej, jak i samorządowej).
Dla tego opracowania znaczenie mają obydwa z wymienionych rodzajów podziałów administracyjnych oraz jednostki tych podziałów.
Z punktu widzenia właściwości rzeczowej, czyli charakteru i zakresu zadań realizowanych poprzez podział administracyjny i usytuowane w nim władze zarządzające, wyróżnia się:
• podziały administracyjne ogólne – ustanawiane dla ogólnego zarządzania miastem, niekoniecznie całościowego, we wszystkich dziedzinach, w których właściwe są władze komunalne, ale nie ograniczonego do jednej, wyspecjalizowanej dziedziny (wyżej wskazane podziały zasadnicze są zatem jednocześnie podstawowymi, natomiast podziały pomocnicze mogą być ogólne albo specjalne, jak niżej);
• podziały administracyjne specjalne – w opozycji do poprzednich ustanawiane dla administrowania ściśle określoną dziedziną branżową, w ramach struktury administracji państwowej rządowej, niezespolonej (poza kompetencją wojewodów), albo administracji miejskiej, samorządowej (np. podziały dla celów skarbowych, zarządzania drogami publicznymi, pocztą, energetyką, aż po bardzo wyspecjalizowane, jak np. podział na rejony kominiarskie).
Z tych dwóch kategorii interesują nas wyłącznie podziały administracyjne ogólne oraz jednostki tych podziałów.
Do powyższego dodajmy, że w grę wchodzą podziały, a zatem i jednostki tych podziałów, o charakterze trwałym, przynajmniej w intencji władz dany podział ustanawiających (zastrzeżenie ważne dla sytuacji z końca XVIII w. i dwóch pierwszych dekad XIX w.) – w opozycji do podziałów i ich jednostek powoływanych ad hoc, w związku z określoną okolicznością czy dla przeprowadzenia danej sprawy (np. w sytuacji stanu nadzwyczajnego lub dla dokonania spisu powszechnego).
Istotne jest również stwierdzenie, że w oczywisty sposób bez znaczenia jest sama nazwa jednostek terytorialnych wprowadzanych w wyniku danego podziału wewnętrznego miasta. Jednostki, które dzisiaj zbiorczo nazywamy historycznymi dzielnicami Krakowa, w swoich czasach miały własne, odrębne nazwy (cyrkuły, wydziały, gminy, obwody, dzielnice) – o tym, czy dana jednostka terytorialna była lub jest dzielnicą administracyjną miasta, nie decydowała nazwa, lecz charakter wprowadzającego ją podziału oraz status samej jednostki i zwierzchności w niej usytuowanej – zatem kryterium treści, a nie nazwy.
Krzyżując te rozróżnienia, dochodzimy więc do pojęcia „dzielnicy administracyjnej”, którą jest prawnie i względnie trwale wyodrębniona część miasta w ramach zasadniczego albo pomocniczego podziału terytorialnego kraju lub miasta, ustanowiona dla realizacji określonej koncepcji sprawowania ogólnej, niewyspecjalizowanej władzy miejskiej zarządczej, ewentualnie także z funkcją polityczną i sądowniczą, bez względu na nazwę własną. Zatem cechy konstytutywne dzielnicy administracyjnej to:
• źródło – prawne umocowanie podziału terytorialnego miasta i jednostek tego podziału,
• stabilizacja – względna trwałość,
• pozycja ustrojowa – albo zasadniczy, albo pomocniczy charakter w strukturze ustrojowej państwowej lub samorządowej,
• funkcja – zarządzanie częścią miasta, ewentualnie także funkcja polityczna i sądownicza,
• przeznaczenie – ogólne, co oznacza niewyspecjalizowany zakres działania władzy zarządzającej usytuowanej w jednostce podziału.
W dalszej części opracowania przy omawianiu kolejnych etapów podziałów terytorialnych miasta spośród wyżej omówionych cech wyróżniających dany podział i jednostki tego podziału wskazywane będzie:
• czy podział i jego jednostki mają funkcję tylko administracyjną (zarządczą) czy też administracyjno- polityczną lub administracyjno-sądowniczą;
• czy podział i jego jednostki charakteryzuje pozycja ustrojowa zasadnicza czy pomocnicza.
Pozostałe cechy (prawne umocowanie, względna trwałość, funkcja zarządcza z podmiotem zarządzającym oraz ogólność właściwości, czyli niewyspecjalizowanie) są wspólne dla wszystkich podziałów i ich jednostek.
