Samorząd wiejski schyłku II Rzeczypospolitej...

Fragment zestawienia zbiorczego – vide s. 95–97.

  Jak wcześniej zaznaczono, władze odbudowującej się po zaborach Rzeczypospolitej stały przed zadaniem scalenia trzech odrębnych systemów prawnych urządzenia gminy wiejskiej, różnie do tej pory ukształtowanej na ziemiach byłych trzech zaborów. W grę wchodziły dwa różne modele: samorządowej gminy jednostkowej (jednowioskowej),co obowiązywało w Galicji od 1866 roku oraz nadal miało moc na ziemiach byłego zaboru austriackiego, albo samorządowej gminy zbiorowej (wielowioskowej).

  W pierwszym modelu każda miejscowość (wieś) tworzy odrębną samorządną jednostkę administracyjną, to jest gminę z własnymi organami, usytuowaną jako szczebel podstawowy systemu jednostek państwowych. W efekcie gminy są małej lub średniej wielkości i jest ich dużo. Ekonomicznie nie mają dużego potencjału, ale z punktu widzenia realizacji idei samorządności są „bliżej” mieszkańców – członków danej wspólnoty gminnej. Gmina jest w tym modelu sprawniejsza dla zaspakajania własnych, lokalnych potrzeb.

  W modelu drugim tę podstawową jednostkę stanowi gmina utworzona z kilku lub kilkunastu sąsiednich miejscowości/ wsi. W tym przypadku gminy są duże, zarówno pod względem powierzchni, jak i liczby mieszkańców. Są mocne ekonomicznie, lecz „oddalone” od konkretnej wiejskiej wspólnoty. W tym modelu gmina jest sprawniejsza w realizacji zadań poruczonych z zakresu administracji państwowej, natomiast sprawy samorządowe, lokalne, bywają zepchnięte na plan drugi i przeniesione na jednostki pomocnicze, którymi są wsie skupione w gminie, a zorganizowane w pomocnicze gromady.

  Ostatecznie przyjęto model drugi, co było zresztą znakiem czasu – w Rzeczypospolitej w przededniu uchwalenia w 1935 roku konstytucji kwietniowej zwyciężały tendencje, najprościej ujmując, centralistyczne.

  Dnia 1 stycznia 1934 roku weszła w życie ustawa z dnia 23 marca 1933 roku o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz.U. 1933, Nr 35, poz. 294 ze zm.), potocznie zwana ustawą scaleniową (wbrew nazwie regulowała materię całościowo, a nie częściowo).

  Dotychczasowe gminy jednostkowe stały się pomocniczymi gromadami, a przez połączenie kilku lub kilkunastu tych gromad (średnio 8 do 9) we wspólną jednostkę podstawową powstały gminy zbiorcze.

  Rozmiary reformy oddaje zestawienie:

  Dawne gminy liczyły średnio po 9000 mieszkańców, w gminach nowych zamieszkiwało średnio 1000 osób.

  W 195 nowych gminach województwa krakowskiego skupiono 1798 nowych gromad (w znakomitej większości odpowiadających dotychczasowym gminom spod rządów ustawy gminnej z 1866 roku).

  Literalne brzmienie ustawy scaleniowej dopuszczało tworzenie zarówno gmin jednostkowych (jednowioskowych, bez gromad), jak i gmin zbiorczych (wielowioskowych, z gromadami). Decyzje polityczne skutkujące przyjęciem takiego, a nie innego podziału terytorialnego kraju spowodowały, że gminy jednostkowe stały się wyjątkiem. W skali całego obszaru byłej Galicji w granicach Rzeczypospolitej wyjątków tych było około 30, w tym 2 na terenie powiatu krakowskiego: gminami jednostkowymi były Wola Duchacka i Prokocim. Zatem z puli miejscowości objętych niniejszym tomem regulacje ustawy scaleniowej dotyczące gminy i jej organów odnoszą się bezpośrednio tylko do tych dwóch miejscowości, natomiast dla wszystkich pozostałych objętych tomem miejscowości aktualne są regulacje dotyczące gromad i ich organów. Wola Duchacka i Prokocim były gminami niedzielącymi się na gromady, pozostałe miejscowości prezentowane w niniejszej publikacji były usytuowane na szczeblu gromadzkim, w ramach gmin zbiorczych.

  Według ustawy scaleniowej podstawową jednostką administracyjno-samorządową we wsi była gmina wiejska. Ustawa stwierdzała: Każda gmina wiejska jest samorządną jednostką terytorialną, osobą prawa publicznego i podmiotem praw majątkowych. Organami gminy była rada gminna jako organ uchwałodawczy i kontrolujący oraz zarząd gminny jako organ zarządzający i wykonawczy.

  W skład rady gminnej wchodzili wójt jako przewodniczący, podwójci, ławnicy oraz radni. Rada gminna w gminach do 5000 mieszkańców liczyła 12 członków, w gminach od 5000 do 10 000 mieszkańców – 16 członków, natomiast w gminach powyżej 10 000 mieszkańców – 20 członków. Radni pochodzili z wyborów pośrednich (w wyjątkiem gmin jednostkowych, dla których obowiązywały zasady wyborcze przewidziane dla gromad, o czym niżej) – wybierani byli przez kolegium wyborcze, złożone z radnych (lub delegatów) gromadzkich, sołtysów i podsołtysów wszystkich gromad wchodzących w skład danej gminy.

  Zarząd gminny stanowili wójt, podwójci oraz 2, a w gminach liczących ponad 10 000 mieszkańców 3 ławników. Wójta, który był przewodniczącym zarządu i któremu przysługiwał tytuł przełożonego gminy, jak też podwójciego i ławników wybierała rada, niekoniecznie spośród własnego grona. Jeżeli jednak wybrany został radny, tracił on mandat, ale z kolei z tytułu zasiadania w zarządzie gminnym nabywał członkostwo rady z prawem głosu stanowiącego. Uchwała rady w przedmiocie wyboru zarządu gminnego wymagała zatwierdzenia w trybie nadzoru. Wójt realizował własne kompetencje oraz kompetencje zarządu gminnego, któremu przewodził. Jego pozycja była wyjątkowo silna – przysługiwało mu prawo domniemania kompetencji (rada i zarząd miały kompetencje wyliczone w ustawie enumeratywnie, w razie wątpliwości przyjmowało się, że dana materia należy do właściwości wójta).

  Stanowisko wójta w zasadzie było niezawodowe, jednak rada gminna mogła w drodze uchwały zatwierdzonej przez wojewodę wprowadzić stanowisko wójta zawodowego. Kandydat obok ogólnych warunków związanych z posiadaniem czynnego prawa wyborczego (w tym ukończonych 30 lat życia) musiał legitymować się szczegółowymi kwalifikacjami określanymi przez ministra spraw wewnętrznych.

  Każda gmina musiała zatrudniać sekretarza gminnego mającego określone kwalifikacje zawodowe; jego nominacja i odwołanie – co było kompetencją wójta, ale na podstawie uchwały zarządu gminnego działającego kolegialnie – podlegały zatwierdzeniu ze strony starosty. Sekretarz brał udział w posiedzeniach zarządu gminy z głosem doradczym. Gmina, w której wójt był wójtem zawodowym albo miał kwalifikacje, których wymagano od sekretarza gminy, mogła uzyskać od starosty zwolnienie z obowiązku tworzenia odrębnego stanowiska sekretarza gminy.

  Kadencja rady gminnej trwała 5 lat, analogicznie zarządu gminnego z wójtem na czele. Jeżeli jednak wójt był wójtem zawodowym, jego kadencja wynosiła 10 lat. Nadzór nad gminami realizowany był na szczeblu powiatowym przez radę powiatową z wydziałem powiatowym oraz starostą powiatowym, z zachowaniem odpowiednich kompetencji także na szczeblu wojewody i ministra spraw wewnętrznych.

  Gminy zbiorowe skupiały gromady. Ustawa scaleniowa regulowała, że gromadę wiejską stanowi z reguły każda miejscowość (osiedle, wieś, sioło, kolonja, osada, miasteczko, zaścianek, folwark itp.); miejscowości te jednak mogą być łączone i mogą tworzyć wspólną gromadę. W praktyce w Małopolsce gromadę stanowiła historycznie ukształtowana wieś z tradycyjnie powiązanymi z nią przysiółkami. Ponieważ gromada powołana była między innymi do zarządu majątkiem i dobrem gromadzkim oraz rozporządzania dochodami z tych źródeł, była prawnym podmiotem majątku, dobra gromadzkiego i innych praw majątkowych.

  Organem uchwalającym w gromadzie wiejskiej było zebranie gromadzkie – w gromadach liczących do 200 mieszkańców, albo rada gromadzka – w gromadach liczniejszych niż 200 mieszkańców lub posiadających już pod rządami poprzednich regulacji prawnych rady gminne. Prawo uczestniczenia w zebraniu gromadzkim mieli wszyscy mieszkańcy gromady, którym przysługiwało bierne prawo wyborcze (ukończone 24 lata życia, przynajmniej roczne zamieszkiwanie na terenie gromady, z którego to warunku ustawa przewidywała istotne zwolnienia, na przykład co do właścicieli nieruchomości, duchownych czy zawodowych wojskowych, oraz posiadanie prawa wybierania do sejmu w myśl obowiązujących przepisów). Zebraniu gromadzkiemu przewodniczył sołtys lub podsołtys.

  W pozostałych, większych gminach powoływane były rady gromadzkie. Członkami rady byli sołtys jako przewodniczący, podsołtys oraz radni gromadzcy w liczbie: w gromadach do 500 mieszkańców – 12 radnych, następnie po 4 kolejnych radnych na każdych kolejnych 500 mieszkańców, nie więcej jednak niż 24 radnych (od nowelizacji ustawy w 1938 roku – 30 radnych). W takiej samie liczbie wybierano jednocześnie zastępców radnych, aby istniała możliwość uzupełniania składu rady w przypadku złożenia, wygaśnięcia lub utraty mandatu przez urzędującego radnego. Wybory do rad gromadzkich były powszechne, równe i bezpośrednie, obszar gromady mógł stanowić jeden okręg wyborczy lub dzielić się na okręgi wyborcze wyznaczane włączonymi do nich, poszczególnymi domostwami.

  Organem wykonawczym gromady był sołtys bądź jego zastępca – podsołtys. Sołtysa i podsołtysa wybierała rada gromadzka, a tam, gdzie nie była powołana, zgromadzenie gminne. Wybrany mógł zostać każdy, kto posiadał obywatelstwo polskie, bierne prawo wyborcze (jak wyżej), miał ukończonych 30 lat życia oraz władał językiem polskim w słowie i piśmie. Wybór ten zatwierdzał starosta powiatowy.

  Nie tylko dla opisu, lecz i wiernego oddania ówczesnych konstrukcji warto przytoczyć zapis art. 21 ustawy scaleniowej:

  1. Każdy obywatel polski, zamieszkały w obrębie gromady i odpowiadający warunkom wybieralności, obowiązany jest przyjąć w gromadzie tej urząd sołtysa lub podsołtysa i sprawować urząd ten do końca kadencji.

  2. Do odmówienia przyjęcia urzędu i złożenia go przed upływem kadencji uprawnione są z mocy ustawy osoby następujące:

  a) kobiety,

  b) duchowni wszystkich wyznań, uznanych przez Państwo,

  c) osoby, które przekroczyły lat 60,

  d) osoby, które piastują urząd publiczny lub sprawują mandat w zarządzie gminnym lub w wydziale powiatowym,

  d) osoby, które sprawowały urząd sołtysa w ciągu poprzedniej kadencji.

  Kadencja organów gromadzkich trwała 3 lata. Bieżący nadzór nad gminami sprawował na szczeblu gminy wójt gminy, na szczeblu powiatu wydział powiatowy. Odrębne kompetencje nadzorcze miał także starosta powiatowy.

  Sołtys był organem wykonawczym gromadzkiego samorządu, w tym zakresie zarządzał majątkiem i dobrem gromadzkim, załatwiał bieżące czynności gromady, reprezentował gromadę na zewnątrz oraz przygotowywał wnioski, jak też wykonanie uchwał rady gromadzkiej lub zgromadzenia gromadzkiego. Ale jednocześnie ustawa scaleniowa określała, iż jest ponadto organem pomocniczym zarządu gminnego na obszarze gromady, jest podległy służbowo w tym zakresie wójtowi i wykonywa jego polecenia w sprawach administracji publicznej.

  A zatem z punktu widzenia samorządu lokalnego gromada z sołtysem stanowiła podstawowy, najniższy szczebel samorządowy, natomiast z punktu widzenia administracji państwowej gromada i sołtys mieli status pomocniczy.

  Zreformowany, ujednolicony system ustrojowy oraz funkcjonalny gmin i gromad wprowadzony ustawą z 1933 roku, obowiązujący od 1934 roku, nie przetrwał pełnych 6 lat – został uchylony przez niemieckie władze okupacyjne w październiku i listopadzie 1939 roku (jej galicyjska poprzedniczka, ustawa gminna z 1866 roku, obowiązywała przez lat 70).