Prawny charakter podziału, ustrój dzielnicy,...

W całym dotychczasowym okresie istnienia dzielnic wywodzących się z pierwszego okresu transformacji ustrojowej, tj. z lat 1989–1992, zatem liczących sobie aktualnie już ponad ćwierć wieku, ustawowe regulacje prawne odnoszące się do tych jednostek pomocniczych miast były stabilne. Ustawy wyraźnie pozostawiały i pozostawiają ustrojowe i funkcjonalne sytuowanie dzielnic lokalnym samorządom miejskim. Z kolei regulacje dokonywane w tej materii prawem miejscowym uchwalanym przez Radę Miasta Krakowa były w tym długim już okresie czasu liczne, ale nie wniosły zasadniczych zmian co do samego kształtu ustrojowego dzielnic i ich organów, przyjętego jeszcze z początkiem lat 90. XX w. Pozwala to odwoływać się do stanu prawnego aktualnie obowiązującego, pomijając przy tym opisy zmian przejściowych w zakresie poszczególnych rozwiązań.

  Przywołana wcześniej ustawa o samorządzie gminnym z 1990 r. daje radom gminnym, zatem i miejskim, prawo do powoływania jednostek pomocniczych, w tym dzielnic, nakładając przy tym na rady obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Nie podejmując dalszej regulacji, ustawa oddaje kwestie zasad tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej do regulacji statutem gminy (art. 5). Ustawa ta bezpośrednio nakłada i precyzuje obowiązek konsultacji z mieszkańcami w przypadku zmiany granic jednostek pomocniczych (art. 4a ust. 2 pkt 1). Z kolei odnośnie do budżetów obywatelskich, które określa jako szczególną formę konsultacji, stanowi, że: Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych (art. 5a ust. 6). Wreszcie do wyłącznej właściwości rady gminy oddaje ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7).

  Węzłowy zatem dla ustroju i funkcjonowania krakowskich dzielnic jest Statut Miasta Krakowa wprowadzony uchwałą nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z 24 kwietnia 1996 r. (tekst jednolity DUWM 2014, poz. 6525). Statut poświęca dzielnicom rozdział 6, stanowiąc m.in.:

§ 72. 1. Dzielnica jest jednostką pomocniczą Miasta.

2. Dzielnicę stanowi wspólnota mieszkańców części obszaru Miasta, wyodrębniającej się ze względu na układ przestrzenny, lokalne tradycje oraz więzi społeczne i gospodarcze.

§ 72a. Do zadań dzielnicy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym przekazane jej przez Radę, służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb i poprawie warunków życia mieszkańców.

§ 72b. Organami dzielnicy są:

1/ Rada Dzielnicy,

2/ Zarząd Dzielnicy. [...]

§ 75. 1. Wybory do Rad Dzielnic zarządza Rada.

2. Obsługę administracyjno-biurową Rad i Zarządów Dzielnic zapewnia Prezydent.

§ 76. 1. Nadzór nad działalnością dzielnicy sprawuje Rada i Prezydent. W razie powtarzającego się lub istotnego naruszenia prawa przez organy dzielnicy Rada na wniosek Prezydenta może rozwiązać ten organ.

2. Rada Dzielnicy ma prawo występować z wnioskami do organów Miasta.

§ 77. 1. Przewodniczący Zarządów Dzielnic mają prawo uczestniczyć, bez prawa głosowania, w sesjach Rady i posiedzeniach komisji.

2. Przewodniczący Rady zawiadamia przewodniczących Zarządów Dzielnic o każdym planowanym posiedzeniu Rady i komisji […].

§ 78. Statut Dzielnicy uchwala Rada zgodnie z przepisami prawa.

§ 79. 1. Dzielnice nie tworzą własnych budżetów.

2. Dzielnice prowadzą gospodarkę finansową w ramach budżetu Miasta w zakresie wyodrębnionych dla nich środków.

3. Wyodrębnienie środków finansowych w budżecie miasta będących w dyspozycji Dzielnic następuje na podstawie zapisów Wieloletniej Prognozy Finansowej.

4. Dzielnice decydują samodzielnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, o wykorzystaniu środków wyodrębnionych dla nich w budżecie Miasta oraz o wyborze zadań do realizacji w sprawach przekazanych im przez Radę.

§ 80. 1. Zarząd Dzielnicy w imieniu Miasta zarządza składnikami mienia komunalnego przekazanymi dzielnicy przez Prezydenta […]

4. Mienie komunalne zakupione ze środków wyodrębnionych dla dzielnicy lub przekazanych na jej rzecz pozostaje pod zarządem dzielnicy.

  Dodajmy, że dzielnica nie posiada osobowości prawnej oraz że w latach 1991–2018 obowiązywała i obowiązuje 4-letnia kadencja władz dzielnicowych, natomiast prawdopodobnie od wyborów samorządowych w 2018 r. kadencja ta trwać będzie 5 lat – w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. 2018, poz. 130).

  Te ogólne ramy regulujące krakowskie dzielnice wypełniane były i są bardziej szczegółowymi postanowieniami statutów poszczególnych dzielnic. Pierwszy pakiet 18 jednobrzmiących (poza oznaczeniem dzielnicy i liczbą radnych dzielnicowych) statutów dzielnic Rada Miasta Krakowa nadała uchwałą nr XXIX/198/91 z 30 sierpnia 1991 r. w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic. Nowe statuty nadano uchwałą nr CXI/732/94 Rady Miasta Krakowa z 22 kwietnia 1994 r. w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic, a kolejny pakiet nowych statutów już wkrótce, uchwałą nr LXVII/660/96 Rady Miasta Krakowa z 18 grudnia 1996 r. w sprawie organizacji i zakresu działania dzielnic – te ostatnie regulacje statutowe miały już dłuższą żywotność, ale podlegały licznym zmianom. Jedną z tych nowelizacji przywołajmy, mianowicie uchwałę nr CX/1107/06 Rady Miasta Krakowa z 24 maja 2006 r. w sprawie zmiany uchwały…, jako że jej mocą nadano dzielnicom nazwy własne.

  Aktualnie obowiązujące statuty dzielnic wprowadzone zostały uchwałami od nr XCIX/1495/14 do nr XCIX/1512/14 Rady Miasta Krakowa z 12 marca 2014 r. w sprawie organizacji i zakresu działania… – przywołano je już wyżej w kontekście zmian granic dzielnic.

  Dla zobrazowania pozycji przewodniczącego rady i zarządu dzielnicy przytoczmy kilka wybranych zapisów stutowych (są one identyczne dla każdej z dzielnic):

§ 12. 4. Sesje Rady odbywają się pod przewodnictwem Przewodniczącego. W razie nieobecności lub przeszkody zastępuje go Zastępca Przewodniczącego […].

§ 14. 1. Sesje zwołuje i organizuje Przewodniczący, ustalając termin, miejsce i projekt porządku obrad.

§ 51. 1. Zarząd składa się z 3–5 osób wybieranych przez Radę. Liczbę członków określa Rada w drodze uchwały. W Dzielnicy do 20 000 mieszkańców Zarząd liczy 3 osoby.

2. W skład Zarządu wchodzi Przewodniczący i jego Zastępca oraz 1–3 członków wybranych spośród członków Rady.

3. Przewodniczący Zarządu i jego Zastępca pełnią odpowiednio funkcje Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego Rady.

4. Każdy członek Zarządu posiada określone przez Przewodniczącego zadania i zakres kompetencji.

5. Zarząd podejmuje decyzje kolegialnie.

6. Zarząd obraduje na posiedzeniach zwoływanych przez Przewodniczącego w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na miesiąc. W razie nieobecności lub przeszkody zastępuje go Zastępca Przewodniczącego.

8. Rada wybiera Przewodniczącego bezwzględną większością głosów składu Rady, w głosowaniu tajnym.

9. Rada wybiera Zastępcę Przewodniczącego oraz pozostałych członków Zarządu na wniosek Przewodniczącego […]. Inicjatywa uchwałodawcza w powyższym zakresie jest wyłączną kompetencją Przewodniczącego […].

10. Kadencja Zarządu trwa do czasu wyboru nowego Zarządu.

§ 52. 1. Do zadań Przewodniczącego należy w szczególności:

1) reprezentowanie Dzielnicy na zewnątrz,

2) organizowanie pracy Rady i Zarządu,

3) podpisywanie pism i prowadzenie korespondencji w imieniu Dzielnicy,

4) przewodniczenie sesjom Rady i posiedzeniom Zarządu,

5) podpisywanie uchwał Rady i Zarządu.

2. Przewodniczący ma prawo uczestniczyć, bez prawa głosowania, w sesjach Rady Miasta, w posiedzeniach komisji Rady Miasta.

3. Przewodniczący może upoważnić – w określonym zakresie i zgodnie z postanowieniami niniejszego Statutu – Zastępcę Przewodniczącego do wykonywania czynności, o których mowa w ust. 1.

§ 58. 1. Rada może odwołać Przewodniczącego z innej przyczyny niż nie przyjęcie sprawozdania jedynie na wniosek co najmniej 1/3 składu Rady. […]

3. Odwołanie Przewodniczącego następuje większością co najmniej 3/5 głosów statutowego składu Rady, w głosowaniu tajnym. Głosowanie w sprawie odwołania Rada przeprowadza po zapoznaniu się z opinią Komisji Rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca oraz nie później niż 2 miesiące od dnia zgłoszenia wniosku. […]

4. Odwołanie Przewodniczącego albo złożenie przez niego rezygnacji jest równoznaczne z odwołaniem całego Zarządu albo złożeniem rezygnacji przez cały Zarząd.

§ 59. 1. W przypadku złożenia rezygnacji przez Przewodniczącego jej przyjęcie następuje zwykłą większością głosów.

2. W przypadku rezygnacji Przewodniczącego, Rada podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji całego Zarządu.

  W innych kwestiach, w szczególności dotyczących zakresu i form działania dzielnicowych organów: rady i zarządu na czele z przewodniczącym dzielnicy (nazwa nieformalna, ale adekwatna i stosowana), ze względu na objętość materii odesłać należy bezpośrednio do przywołanych wcześniej statutów dzielnic. Jednak już tutaj zakreślona pozycja daje obraz charakteru prawnego podziału na dzielnice, jednostek tego podziału, czyli dzielnic, jak też dzielnicowych organów. Przede wszystkim jest to charakter pomocniczy, co przepisy ich dotyczące stwierdzają expressis verbis i konsekwentnie realizują, przede wszystkim nie wyposażając organów dzielnicowych w odrębne od Rady Miasta Krakowa i prezydenta Miasta Krakowa kompetencje (w rozumieniu prawnym). Sam podział miasta na 18 dzielnic ma charakter administracyjny, a jednocześnie polityczny, jako że mieszkańcy dzielnic wybierają własne władze oraz przedstawicielstwo we władzach miejskich.Nie zmienia tego fakt, że żadna z dzielnic samodzielnie nie stanowi okręgu wyborczego w wyborach do Rady Maiasta – powoływane w Krakowie okręgi wyborcze grupują po 2 lub 3 dzielnice, w całych ich obszarach, co oznacza, że podział na okręgi nie przebiega niezależnie od podziału na dzielnice (w ostatnich wyborach w 2014 r. 18 dzielnic stanowiło 7 okręgów wyborczych).

* Kadencja regularna dla dzielnic I, VI, VIII, X, XI, XV oraz XVIII.

** Kadencja opóźniona powtórnymi wyborami dla dzielnic II, III, IV, V, VII, IX, XII, XIII, XIV, XVI oraz XVII.