Gmina wiejska w okresie autonomii galicyjskiej...

Fragment zestawienia zbiorczego – vide s. 95–97.

  Nieograniczony absolutyzm skończył się w Cesarstwie Austrii w roku 1860 wraz z ogłoszeniem tak zwanego Dyplomu Październikowego – aktu rangi konstytucyjnej, wraz z wydanym w następnym roku wykonawczym tak zwanym Dyplomem Lutowym, przebudowującym system ustrojowy monarchii cesarza Franciszka Józefa I. Wśród wielu innych fundamentalnych zmian powstał wówczas system przedstawicielski – w nim upatrywać należy kanwy dla całego zespołu praw społeczno-politycznych przyznanych Galicji, krajowi koronnemu Cesarstwa (od 1867 roku dualistycznej Monarchii Austro-Węgier), dla których przyjęto charakteryzującą istotę nowej, prawnej pozycji, nazwę „autonomii galicyjskiej”. Wszystko to w nowej epoce, epoce monarchii konstytucyjnej.

  Dla sytuacji prawnej wsi galicyjskiej kardynalne znaczenie miała wydana 5 marca 1862 roku ustawa gminna regulująca na poziomie ogólnopaństwowym zasady ustroju gmin. Na jej podstawie i w jej rozwinięciu wydano 12 sierpnia 1866 roku krajową, galicyjską ustawę obowiązująca w Królestwie Galicji i Lodomerii z Wielkiem Księstwem Krakowskiem, o urządzeniu gmin i o ordynacyi wyborczej do gmin (Dziennik Ustaw Krajowych nr 19, ze zm. z 1874 r., Dziennik Ustaw Krajowych nr 48). Równolegle wydano ustawę o obszarach dworskich, jako że obszary te zostały wyłączone z gmin zgodnie z przywołaną wcześniej regulacją z 1856 roku. Ostatecznie zlikwidowane zostały dominia, a dawna własność „pańska” o feudalnym rodowodzie zorganizowana została w formie tworzącego się już wcześniej „obszaru dworskiego”, teraz uzyskującego odrębną od gminnej regulację prawną. Obszary dworskie ulegną likwidacji przez ich włączenie do gmin wiejskich dopiero w 1919 roku.

  Ukształtowana na szczeblu gminnym administracja miała charakter samorządowy (administracja samorządowa powstała też na szczeblu powiatowym), realizowała kilka pryncypialnych zasad:

– swobodę przyjmowania członków gminy,

– wybieralność organów gminy,

– samodzielny zarząd sprawami gminy,

– jawność budżetu gminnego.

  Przyjęto, że osada (wieś, miasteczko, miasto) mająca obecnie własny zarząd gminny stanowi gminę (z ustawy gminnej z 1866 roku). Czyli każda wieś ukształtowana historycznie, niezależnie od swojej wielkości, tworzyła gminę, o ile była administracyjne wydzielona, czego znamieniem było posiadanie własnego zarządu. Dopuszczano tworzenie wspólnej gminy dla więcej niż jednej miejscowości, jednak przy rygorystycznej procedurze akceptacyjnej. Zasadą był zatem układ: jedna miejscowość – jedna gmina.

  Każdy obywatel miał obowiązek przynależeć do jakiejś gminy – przynależność tę określano mianem „prawa swojszczyzny”, a nabywało się to prawo przez fakt urodzenia się w danej gminie (bez względu na miejsce faktycznego pobytu) albo poprzez uzyskanie nadania takiej przynależności przez władze gminy. Mając taki status, można było w gminie swobodnie zamieszkiwać, a nadto żądać pomocy materialnej w przypadku ubóstwa. Oprócz osób przynależnych do gminy na jej terenie zamieszkiwały także osoby nieprzynależne, mianowicie uczestnicy gminy i obcy. Za uczestników gminy uznawało się tych, którzy posiadali na jej terenie nieruchomość, przedsiębiorstwo lub wykonywali jakiś zawód i z tych tytułów opłacali w gminie podatki bezpośrednie. Obcymi natomiast były wszelkie pozostałe osoby mieszkające w gminie – mogły one być usuwane w drodze tak zwanego szupasu z terenu gminy do gminy własnej przynależności, gdy sprawiały kłopoty policyjne lub finansowe (na przykład włóczędzy, żebracy, nierządnice).

  Organami samorządu gminnego („reprezentacją gminną”) były rada gminna i zwierzchność gminna. Kadencja organów gminy trwała 3 lata, od nowelizacji ustawy w 1884 roku – 6 lat.

  Rada gminna stanowiła organ uchwałodawczy i nadzorczy. Składała się z radnych w liczbie minimalnej 12 członków, maksymalnej 36 członków, zależnie od wielkości gminy mierzonej ilością mieszkańców mających czynne prawo wyborcze. Radni pochodzili z wyborów przeprowadzanych w gminie. Do wyborców zaliczano mieszkańców przynależnych oraz uczestników gminy – tych, którzy opłacali podatki bezpośrednie. Ponadto prawo wyboru miały osoby legitymujące się cenzusem inteligenckim (duchowni, urzędnicy i ludzie z wyższym wykształceniem). Wyborców dzielono na 3 klasy – koła wyborcze, według kryterium wysokości wnoszonych podatków –każde koło wyborcze wybierało 1/3 składu rady, zatem koło I, najmniej liczne, grupujące najbogatszych i inteligencję, wybierało taką sama ilość radnych, jak koła II i III, liczniejsze. Oprócz radnych wybierani byli także zastępcy radnych, w liczbie stanowiącej połowę ilościowego składu rady – do zastępowania radnych, którzy zwolnili mandat lub niemogących brać udziału w czynnościach rady. Bez wyboru wchodzili do rady gminnej – bez wliczania do limitu składu rady – mieszkańcy opłacający co najmniej 1/6 całej sumy podatków bezpośrednich w gminie.

  Organem zarządzającym i wykonawczym gminy była zwierzchność gminna, składająca się z naczelnika gminy (zwanego też wójtem) oraz dwóch członków zwierzchności – przysiężnych; liczbę przysiężnych rada gminna mogła odpowiednio zwiększyć, jednak nie przekraczając 1/3 liczby radnych. Wyboru naczelnika gminy oraz przysiężnych dokonywała rada gminna spośród swego grona. Rada gminna wybierała także zastępcę naczelnika spośród wcześniej wybranych przez siebie przysiężników. Wybrany naczelnik gminy stawał się jednocześnie przewodniczącym rady gminnej.

  Tak skonstruowana zwierzchność gminna była organem jak gdyby dwuczłonowym: z jednej strony jednoosobowo działał naczelnik gminy wyposażony w szerokie kompetencje, z drugiej strony było to ciało kolegialne – ale w tym ostatnim zakresie jako kolegialną kompetencję zwierzchności przyznano tylko prawo orzekania kar za wykroczenia objęte tak zwaną policją miejscową (należącą do właściwości gminy na zasadzie zlecenia przez administrację rządową) oraz kar zagrożonych w przepisach z zakresu policji miejscowej ustanawianych przez radę gminną lub w nagłych przypadkach przez naczelnika gminy. Oprócz tego przypadku kolegialne działanie zwierzchności gminnej nie było wymagane, przysiężni nie mieli swoich odrębnych, samodzielnych uprawnień władczych, przysługiwały one wyłącznie naczelnikowi gminy. Pozycje przysiężnych jednoznacznie określała ustawa gminna z 1866 roku: przysiężni winni są naczelnikowi pomoc w urzędowaniu, i mają według jego zarządzenia i pod jego odpowiedzialnością wykonywać czynności, które im poruczy.

  Kompetencje rady gminnej i zwierzchności gminnej – naczelnika gminy – omówiono osobno, w kolejnym podrozdziale.

  Instancją nadrzędną nad gminą samorządową był powiat ze swoim samorządem. Na tym szczeblu funkcjonowały rada powiatowa jako organ „obradujący i uchwalający” oraz wyłaniany przez nią wydział powiatowy jako organ „zarządzający i wykonawczy”. Prezesa wydziału powiatowego, zwyczajowo nazywanego marszałkiem powiatu, zatwierdzał cesarz. Na organach tych spoczywał nadzór nad gminą i jej organami, jednakże w zakresie ich działań jako samorządu lokalnego. Natomiast w zakresie realizacji zadań zleconych administracji rządowej nadzór realizował starosta powiatu jako organ administracji państwowej.

  Poza gminą wiejską pozostawały obszary dworskie – na tych terenach istniał tylko jeden organ administracyjny, jakim był przełożony obszaru. Mógł nim być właściciel („dziedzic”, posiadacz) albo osoba przez niego mianowana. Mieszkańcy obszaru dworskiego nie mieli żadnego wpływu na administrację tego terenu, jako że władza przełożonego wywodziła się wyłącznie z woli właściciela obszaru dworskiego. Przełożony miał na tym terenie kompetencje takie, jakie w gminie rada gminna i jej naczelnik (wchodziło w grę odpowiednie stosowanie przepisów ustawy gminnej), z wyłączeniem jednak prawa karania, które przysługiwało staroście. Zatem w obszarach dworskich jako relikt zachował się patrymonialny charakter władzy.

  Ustawami gminnymi: państwową z 1862 roku i krajową galicyjską z 1866 roku powołano do życia oddzielony od administracji rządowej samorząd lokalny – oparty na zasadach, które przetrwały próbę czasu i są co do istoty aktualne do dzisiaj. Jednak dla współczesnych rządom ustawy z 1866 roku była ona przedmiotem krytyki, głównie z powodu wprowadzenia modelu opartego na małych gminach, na dodatek pozbawionych obszarów dworskich, tym samym słabych ekonomicznie (ustawa przewidywała jednak możliwość łączenia gmin w jedną większą, z czego jednak nie korzystano). A jednak przetrwała ona bez większych zmian (o wydłużeniu kadencji władz w 1884 roku wspomniano już) do końca istnienia Monarchii Austro- -Węgier, do 1918 roku. Co więcej, obowiązywała ona, także bez istotniejszych zmian, na ziemiach byłego zaboru austriackiego II Rzeczypospolitej aż do 1933 roku.

  Odrodzone po zaborach Państwo Polskie stanęło w 1918 roku wobec problemu istnienia na swoim terytorium trzech odrębnych systemów prawnych: austriackiego, pruskiego i rosyjskiego. W pełni dotyczyło to także ustroju i funkcjonowania szczebla wiejsko-gminnego, jednak unifikacja w tym obszarze, wobec innych zadań odradzającego się państwa, nie była pierwszoplanowa (na ziemiach zaborów austriackiego i pruskiego obowiązywał system gmin jednowioskowych, w byłym zaborze rosyjskim wielowioskowych – i ten ostatni wymagał pilnej modyfikacji, przede wszystkim na rzecz jego demokratyzacji, co uczyniono już w roku 1918).

  Na ziemiach byłego zaboru austriackiego w początkowym piętnastoleciu II Rzeczypospolitej obowiązywała więc ustawa gminna z 1866 roku, ze zmianami z czasów zaboru i dwoma nowymi, istotnymi rozwiązaniami. Otóż Polska Komisja Likwidacyjna wprowadziła w 1918 roku IV kurię wyborczą w wyborach do rad gminnych – kurię tę stanowiła pozbawiona do tej pory czynnego prawa wyborczego ludność nieopłacająca podatków bezpośrednich w gminie oraz niemająca wykształcenia. Prawa wyborcze uzyskały kobiety. Był to zatem element demokratyzacji systemu samorządowego. Drugie rozwiązanie to likwidacja w 1919 roku obszarów dworskich i włączenie ich terenów do granic gmin – skutkowało to na dwóch płaszczyznach: samorządem objęto ludność do tej pory żyjącą poza tym systemem, co było upowszechnieniem samorządu, a jednocześnie – z innego punktu widzenia – wzrósł potencjał ekonomiczny gmin.

  Toczyła się dyskusja: według jakiego modelu ukształtować jednolitą już dla całego kraju instytucję samorządowej gminy wiejskiej.